A Wekerle-kormány lemondása után, október 23. éjjelén határozták el a budapesti ellenzéki politikai erők - a Károlyi-párt, a Radikális Párt és a Szociáldemokrata Párt képviselői - a Nemzeti Tanács megalakítását. A széles alapon szerveződő Tanács, amelynek vezetője Károlyi Mihály gróf lett, október 26-án hozta nyilvánosságra 12 pontos programját, amely követelte a fennálló parlamenti és kormányzati rendszer eltávolítását, a háború azonnali befejezését, Magyarország teljes függetlenségét, a német szövetség felbontását, új választások kiírását az általános és titkos választójog alapján, illetve a demokratikus szabadságjogokat. A nemzetiségeknek az önrendelkezés jogát ígérte a program, abban a reményben, hogy így biztosítható lesz Magyarország integritása. A parasztság számára nagyszabású földreformot helyezett kilátásba, szociálpolitikai reformmal kívánt javítani a munkásnép és a hazatérő katonák helyzetén. A Tanács kiáltványában elismerte az új ukrán, lengyel, cseh, osztrák-német államot. A Nemzeti Tanács ellenkormánynak nyilvánította magát.